進一步推動和深化改革，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)中長期的發(fā)展目標(biāo)，是中共十八大提出的重點任務(wù)之一。近十年間，與其他部門相比較，中國能源部門的改革顯得停滯和落后

進一步推動和深化改革，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)中長期的發(fā)展目標(biāo)，是中共十八大提出的重點任務(wù)之一。近十年間，與其他部門相比較，中國能源部門的改革顯得停滯和落后。電力行業(yè)是能源部門的重要領(lǐng)域，電力改革能夠積極帶動整個能源部門更深層次的變化。中國改革開放前30年，幾次重大的電力市場化改革產(chǎn)生了深刻的影響，也遺留下不少缺陷和問題。中國能源部門面臨著氣候變化、環(huán)境保護、資源節(jié)約和能源供應(yīng)安全的重大挑戰(zhàn)，電力部門如何清理遺留的問題和應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)，是新一輪改革的主要內(nèi)容。

一問、改革開放30多年來，中國電力改革進展如何？取得什么成效？

中國改革開放前期的1980年-1995年期間，生產(chǎn)力迸發(fā)性地高速增長，能源和電力供應(yīng)極其短缺。這一期間電力改革主要針對如何打破電力部門獨家辦電和依靠國家投資的局面，使發(fā)電建設(shè)能夠跟上經(jīng)濟迅速發(fā)展的步伐。這次投資多樣化、多方辦電和多種電價改革的浪潮，調(diào)動了各方投資者的積極性，激勵了國內(nèi)外、中央、地方和企業(yè)辦電的愿求，通過不同的電價給予合理的回報，電廠建設(shè)突飛猛進。與此同時，增加了不少小型煤電廠。

1995年-1998年期間，孕育了政府電力管理體制改革的動力。這一輪改革主要是以電力部門政企分開為核心，電力部門管理體制發(fā)生了根本性的變化，撤銷了電力部。電力部在以往的部門管理機構(gòu)調(diào)整中，幾經(jīng)撤銷、合并和恢復(fù)，都沒有走出政企分開的路子。這一次改革，使電力行業(yè)市場發(fā)展機能由國家行政部門管理的做法一去不復(fù)返了。

1998年-2002年，電力改革遵循“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)，打破壟斷、引入競爭”的指導(dǎo)方針，廠網(wǎng)分開比較徹底。由于2002年底新一輪電力短缺的沖擊，電力改革陷入停頓。根據(jù)政監(jiān)分離的原則，2003年成立了國家電力監(jiān)管委員會。這一輪電力改革產(chǎn)生了巨大的效果，使中國的電力供應(yīng)徹底擺脫了長期不足的局面。發(fā)電端的競爭，提供了比較充足的電力供應(yīng)。中國的電力行業(yè)成長和壯大了，即使在今后發(fā)生電力短缺的狀況，也能夠在較短時間內(nèi)加以克服，一改中國長期以來缺電的局面。

通過市場化改革，現(xiàn)在電力年度總投資比2002年增加3.2倍以上，電力增長速度為世界平均水平的20倍，中國建立了裝機容量世界第二和發(fā)電量世界第一的強大電力產(chǎn)業(yè)。

二問、為何要進一步深化電力部門改革？現(xiàn)在是繼續(xù)改革的好時機嗎？改革的動力是什么？

2011年，中國用電量已經(jīng)超過美國，位居世界第一位。中國裝機容量達到10.5億千瓦，但總裝機容量的70%和總發(fā)電量的82.5%是煤電。

煤炭消費對土地資源、水資源和空氣都造成很大的破壞和污染，嚴重威脅公眾身體健康。據(jù)有關(guān)機構(gòu)報告，煤炭造成的經(jīng)濟損失約占年GDP的7.1%以上。中國是世界碳排放的第一大國，2011年排放約71億噸二氧化碳。估計到2020年二氧化碳排放是目前的1.4-1.6倍，中國面對著極其嚴峻的氣候變化挑戰(zhàn)。發(fā)電用煤炭（含供熱）占全國煤炭消費總量的近53.7%。與國外發(fā)達國家的能源效率相比，中國電力部門在發(fā)電效率、輸配電損失，尤其在電力終端利用效率上，都有很大差距。在應(yīng)對氣候變化、環(huán)境保護和資源節(jié)約方面，電力部門都是關(guān)鍵領(lǐng)域。

有人認為前一輪改革目標(biāo)尚未完成，應(yīng)繼續(xù)貫徹2002國務(wù)院“五號文件”的內(nèi)容。在2002年的電力改革中，遺留了許多問題。如何進一步推動“競價上網(wǎng)”，如何正確理解“打破壟斷、引入競爭；輸配分離，配電和零售競爭”，都還沒有形成共識。俗話說，“是藥三分毒”，需要重新審視前幾輪的電力改革，找出在前30年電力市場化改革中所遺留的缺陷，例如，環(huán)境問題和可持續(xù)發(fā)展問題。

時過境遷，我們需要調(diào)整和規(guī)劃新一輪電力改革的目標(biāo)、指導(dǎo)方針、戰(zhàn)略設(shè)計和具體內(nèi)容，而不是簡單地承接前一輪電力改革的內(nèi)容。

現(xiàn)在出現(xiàn)新一輪電改的重要契機。目前經(jīng)濟增長減緩和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，電力需求供應(yīng)基本平衡，應(yīng)該抓緊時間討論和規(guī)劃電力改革的目標(biāo)和戰(zhàn)略。在電力需求旺盛和供應(yīng)不足時，改革會很難推進，因為注意力都轉(zhuǎn)移到如何保障電力穩(wěn)定供應(yīng)上?，F(xiàn)在是國家經(jīng)濟和各個經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)型期，需要進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式的轉(zhuǎn)變。要充分利用有利局面，在政府主導(dǎo)下，推動電力部門新一輪改革。

前幾輪的電改中，問題集中，目標(biāo)明確，各方容易形成共識，能夠充分調(diào)動廣大利益相關(guān)者積極參與電力改革。相比之下，在提高能效、保護環(huán)境和應(yīng)對氣候變化等重大公共利益方面，各利益相關(guān)方的看法有分歧，利益相抵觸，關(guān)心程度低，動力不足。新一輪改革急需政府主導(dǎo)，應(yīng)充實和發(fā)揮電監(jiān)會的職能，引導(dǎo)企業(yè)向低碳綠色的可持續(xù)方向發(fā)展。

中國電力改革要遵循中國的實際情況、條件和發(fā)展總戰(zhàn)略，將頂層設(shè)計和實踐經(jīng)驗相結(jié)合。

三問、新一輪電力改革的指導(dǎo)方針和改革重點是什么？

與前十年的電力改革相比，新一輪改革的任務(wù)更艱巨、更困難。新一輪電力改革要講求實效。電力改革必須由政府主導(dǎo)，制定一系列目標(biāo)、戰(zhàn)略、方法和步驟。現(xiàn)在國家能源管理的綜合部門（國家發(fā)改委）任務(wù)繁重，尚沒有全盤考慮能源部門的改革。在推進大部制的改革中，建議成立能源部，主導(dǎo)能源和電力改革，解決電力改革中首要的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)問題。如果沒有強有力的電力監(jiān)管機構(gòu)的具體指導(dǎo)，改革攻堅和打破壟斷環(huán)節(jié)之時，可能會形成混亂的局面。

電力改革不能與整個能源部門改革隔離開來?？沙掷m(xù)發(fā)展是中國能源部門發(fā)展的方向。我們認為，在下一個30年（2011年-2040年），能源部門改革的目標(biāo)是：提供穩(wěn)定可靠的、可負擔(dān)得起的、低碳綠色的能源服務(wù)。具體說，應(yīng)對氣候變化、資源可持續(xù)利用、環(huán)境保護、綠色發(fā)展、能源安全和合理價格是能源部門改革的六大重點內(nèi)容。

中國電力行業(yè)改革的具體指導(dǎo)方針是：低碳結(jié)構(gòu)、節(jié)能高效、供應(yīng)安全、公平公益。發(fā)展超智能電網(wǎng)，狠抓全過程節(jié)能（發(fā)電、供電、輸配電、終端用電）和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，使電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)低碳化、清潔化，以應(yīng)對氣候變化和保護環(huán)境。圍繞煤的角色，把煤炭發(fā)電比重和煤炭發(fā)電總量降下來，開發(fā)和利用清潔煤技術(shù)，研發(fā)CCUS（CO2捕捉、利用和儲存），廢物的資源化利用。大力發(fā)展和提高清潔能源的比例。放松天然氣價格管制，提高天然氣的發(fā)電比重?？稍偕茉春颓鍧嵞茉吹谋壤鹉暝龃螅袕娭菩缘谋壤?。加強核電安全監(jiān)管。電能利用要有量化測量手段，加強節(jié)能技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，提高能效。電能的供能系統(tǒng)、電網(wǎng)和調(diào)控系統(tǒng)要穩(wěn)定可靠，輸配電網(wǎng)投資多元化。加強需求側(cè)管理和響應(yīng)，削峰填谷。充實和提高電監(jiān)會的權(quán)力和職責(zé)。加強綜合電力規(guī)劃和管理，比較需求端和供應(yīng)端的成本，讓需求端參與競爭。實施電廠排污權(quán)管理和交易，建立電力行業(yè)碳市場，開展CO2排放總量控制和交易。所有公民都有權(quán)利獲得電力。保障供給，同網(wǎng)同價，照顧低收入階層居民用電。理順電價，繼續(xù)實施差別電價，完善階梯電價和采納實時電價。

四問、電力改革的步驟是什么？

電改牽涉面廣、影響大，要采用漸進方式。改革的時候，先走一步，看看這一步對改革的目標(biāo)有什么影響，再決定下一步怎么走。前30年的改革證明，這種改革的步驟是正確的。在應(yīng)對更艱巨的新一輪改革時，也應(yīng)該繼續(xù)采用這種步驟。新電改的一條前提是，每一步改變對原有的電力系統(tǒng)不要沖擊太大，這不是顛覆性的一次改革。原有的電力系統(tǒng)維系著電力的安全供應(yīng)，不要一下子把原有的電力系統(tǒng)都打亂重組。電力改革切忌從理論條條出發(fā)，不要迷信簡單的自由競爭是靈丹妙藥。

美國加州在2000年初的電力改革失敗就是一個很大的教訓(xùn)。加州電改把原有的電力系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)全部分解，引入競爭，徹底改變電力垂直一體化的系統(tǒng)，實行廠網(wǎng)分開、競爭上網(wǎng)、輸配分開、配零售端競爭。在遭遇到電力供應(yīng)不足和市場支配力干擾的沖擊下，電力改革被迫中斷和停止。目前，在世界上仍有許多國家和地區(qū)保持垂直一體化的電力系統(tǒng)，都在正常運行。智利、英國和歐洲的一些國家較早實行電力改革，美國的一些州也在推進電力改革，但是，這些案例還不能完全說明改革能有效地提高能效和應(yīng)對氣候變化。垂直一體化的電力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)運行了100多年，沒有太大的安全穩(wěn)定運行問題，缺陷是效率低、服務(wù)差、成本高?？朔@些缺陷的改革模式有多種。電力改革應(yīng)該遵循各國的不同政治和經(jīng)濟條件，穩(wěn)步推行。

五問、電監(jiān)會成立至今能很好地履行職責(zé)嗎？在新一輪電改中如何定位電監(jiān)會的職能？

在各方積極的推動下，2003年，中國成立了電力監(jiān)管委員會。電監(jiān)會是國務(wù)院直屬的事業(yè)機構(gòu)。電監(jiān)會應(yīng)該具有決策的獨立性、監(jiān)督的權(quán)威性、管理的專業(yè)性和處置的科學(xué)性。電監(jiān)會現(xiàn)有的職責(zé)與原先的設(shè)計差異很大。電監(jiān)會應(yīng)擁有的最重要的兩個權(quán)力是：定價權(quán)（包括價格監(jiān)管）和制定市場規(guī)則的權(quán)力，包括市場準(zhǔn)入、退出以及投資要求。但是，電價制定權(quán)沒有從發(fā)改委剝離，仍在發(fā)改委價格司手里，電監(jiān)會缺乏實施行業(yè)監(jiān)管的手段和資源，也缺乏權(quán)威性。

因為缺少定價權(quán)和市場規(guī)則的制定權(quán)，電監(jiān)會的作用受到很大限制。尤其在對國家電網(wǎng)等超大型壟斷企業(yè)的監(jiān)管中，需要強有力的監(jiān)管權(quán)威、手段和措施，使電網(wǎng)公司等壟斷企業(yè)能夠認真履行企業(yè)社會責(zé)任。例如，美國各州的電力監(jiān)管機構(gòu)除擁有上述權(quán)力外，還有充足的人力資源和財力來實施監(jiān)管，僅聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會就有1000多名工作人員。在監(jiān)管權(quán)力不到位的情況下，中國各省的電監(jiān)辦和國家電監(jiān)會都不能很好地發(fā)揮作用，形同虛設(shè)。國家發(fā)改委掌管電價，將電價視為政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段，而不是由監(jiān)管機構(gòu)掌握。

在新一輪的電力改革中，必須授予和加強電監(jiān)會應(yīng)有的權(quán)力，才能履行其職能。在改革中，人們往往認為“打破壟斷、引入競爭”就能夠促使電力企業(yè)加強節(jié)能、減少污染和碳排放，實際上市場競爭并不保證能做到這一點。在強有力的監(jiān)管下，才能促使電力公司和電力企業(yè)更好地擔(dān)當(dāng)和履行社會責(zé)任。如果沒有強有力的監(jiān)管機構(gòu)，在某些壟斷環(huán)節(jié)引入競爭，很可能會引起混亂，達不到預(yù)期目的。在新一輪電改中，要將綠色、低碳、環(huán)保的社會監(jiān)管責(zé)任與價格監(jiān)管等主要責(zé)任列在同等重要的地位，電改目標(biāo)才能有實現(xiàn)的保證。例如，不滿足2012年最新的電廠排放標(biāo)準(zhǔn)和其他環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不能達標(biāo)的電力企業(yè)，要分期、分批退出電力市場。

六問、如何在新一輪改革中繼續(xù)推動“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”？

實踐證明，廠網(wǎng)分開是一個正確、成功、有實效的改革。廠網(wǎng)分開后，國家的五大電力公司加上地方電力公司積極性高漲。恰逢電力需求急劇增長，電力供需缺口很大，考驗了廠網(wǎng)分開的改革效果。發(fā)電公司專管發(fā)電，能集中精力搞電廠建設(shè)。不比之前電力系統(tǒng)垂直一體化，電力公司決策遲緩，既要管輸配，又要管發(fā)電。廠網(wǎng)分開后，多家電力公司各自招兵買馬，擴張迅速，籌資渠道拓寬，通過與國內(nèi)外投資者合作、與地方合作等各種形式開發(fā)電源。2002年-2005年四年內(nèi)，新裝機容量達三億多千瓦。發(fā)電競爭使裝機單位千瓦造價決算下降20%左右，發(fā)電煤耗在2002年至2011年期間下降48克/千瓦時，節(jié)省約1.6億噸標(biāo)煤。發(fā)電端超高速發(fā)展，滿足了2002年-2011年經(jīng)濟飛速發(fā)展的需要。在新一輪電改中，要繼續(xù)擴大發(fā)電端的市場準(zhǔn)入門檻和競爭，尤其是放寬清潔電源獨立廠商和民營企業(yè)的進入。國有五大電力公司占有50%以上的發(fā)電份額。應(yīng)降低較大發(fā)電商的市場份額，克服其市場支配力的作用，為“競價上網(wǎng)”打好基礎(chǔ)。

在上一輪電改中，試圖通過“競價上網(wǎng)”降低電價，有設(shè)計構(gòu)想但并未實行。“競價上網(wǎng)”是一個比較復(fù)雜的系統(tǒng)，原先的設(shè)計構(gòu)想已不符合新一輪改革目標(biāo)和方針的要求，不會達到降低社會成本和鼓勵清潔能源發(fā)電的要求。競價上網(wǎng)應(yīng)包含更多內(nèi)容，如南方電網(wǎng)的綠色調(diào)度，考慮了環(huán)境成本，支持清潔電力，而不是僅僅按發(fā)電成本競價上網(wǎng)。競價上網(wǎng)要區(qū)別對待電量和容量問題。發(fā)電企業(yè)“競價上網(wǎng)”首先要滿足發(fā)電配額制，即可再生能源電源的配額比例，對可再生能源實施固定（某段時間）電價。參加“競價上網(wǎng)”的基本上是燃煤燃油電廠。發(fā)電廠商根據(jù)電網(wǎng)綠色調(diào)度的優(yōu)先權(quán)上網(wǎng)售電。在“競價上網(wǎng)”中，必須考慮能效電廠的競爭（需求側(cè)節(jié)能和響應(yīng)），使能效電廠能迅速擴增。

七問、“輸配電分離，配電、零售電競爭”可以促進改革目標(biāo)的實現(xiàn)嗎？

這兩者之間并沒有一種必然由此及彼的因果關(guān)系。關(guān)鍵是電力改革的設(shè)計中，如何實現(xiàn)改革目標(biāo)并取得實際效果。從國際經(jīng)驗來看，將區(qū)域電網(wǎng)連結(jié)成一張全國大電網(wǎng)是一種發(fā)展趨勢。歐盟不僅設(shè)想要把各成員國的電網(wǎng)連接起來形成區(qū)域性大電網(wǎng)，還將歐盟的電網(wǎng)延伸到北非，利用北非豐富的太陽能和風(fēng)能資源，形成跨洲際的大電網(wǎng)，這是歐洲智能電網(wǎng)的規(guī)劃藍圖。美國也積極地在以州和若干州為基礎(chǔ)的區(qū)域電網(wǎng)上，試圖連接成全國電網(wǎng)，克服地區(qū)電網(wǎng)供應(yīng)安全的不足。但是，美國的政治體制有可能會阻礙全國電網(wǎng)的形成。在輸配電分開的改革設(shè)計中，輸電具有壟斷的性質(zhì)，把國家電網(wǎng)分解成幾個區(qū)域電網(wǎng)，或者是分成以省為基礎(chǔ)的地區(qū)電網(wǎng)，這仍然是從一個獨頭壟斷的形式轉(zhuǎn)變成幾個區(qū)域或地區(qū)的多頭壟斷電網(wǎng)的形式。地區(qū)壟斷電網(wǎng)之間是否能夠展開充分的競爭，需要在理論和實踐上加以證明。在設(shè)計之前，我們需要回答下幾個問題：輸配電分開就能夠帶來更好的服務(wù)嗎？在配電網(wǎng)之間和零售之間的競爭應(yīng)該是什么形式呢？會幫助我們在實現(xiàn)新一輪改革目標(biāo)上取得成效嗎？世界上有一些國家實行了電力改革，建立了競爭性的電力批發(fā)和零售市場，卻都沒有能夠滿足提高能效、發(fā)展可再生能源和應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)要求，從而希望發(fā)起新的電力改革。

大電網(wǎng)形式能很好地調(diào)度電力和安全供電。舉例說，華中電網(wǎng)缺電了，國家大電網(wǎng)可以從東北、華北、華東或其他富余的電網(wǎng)調(diào)度資源，若輸配分開，各自為政，缺少全國統(tǒng)一的調(diào)度，會不會造成電力發(fā)展不平衡和投資過度浪費？配電競爭會否形成新的地區(qū)壁壘，不利于規(guī)范市場？從理論和實踐來說，國家電網(wǎng)如果是在強力的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督下，可以按照國家的監(jiān)控目標(biāo)按市場模式運作。各地區(qū)的配電網(wǎng)公司在各省電力監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管下，把提高能效、保護環(huán)境、綠色調(diào)度和支持可再生能源發(fā)展作為其業(yè)務(wù)考核的重要指標(biāo)，同時把提升效率、服務(wù)水平和價格透明度也作為監(jiān)管的重要內(nèi)容。中國電監(jiān)會的權(quán)威先天不足的問題應(yīng)該首先獲得解決，其應(yīng)加強對國家電網(wǎng)和各省電網(wǎng)的監(jiān)管。如果這點都沒做到，就匆忙拆分電網(wǎng)，主次輕重不分，可能會引起混亂。

中國的輸配電網(wǎng)是國有資產(chǎn)，但同時又按市場化運行，具有二重性。國資委的要求強調(diào)了國有資產(chǎn)的保值、增值和市場化運作，國有資產(chǎn)的性質(zhì)又要求電網(wǎng)公司承擔(dān)應(yīng)有的社會責(zé)任，這部分主要由電監(jiān)會實施監(jiān)管。隨著電網(wǎng)投資領(lǐng)域多元化改革，中國輸配電網(wǎng)公司市場化的傾向會更加明顯。

在過去十幾年，電網(wǎng)公司強調(diào)市場化運作，忽略其社會責(zé)任和承擔(dān)的公共利益的角色，利用壟斷特權(quán)，在價格透明度和服務(wù)質(zhì)量上產(chǎn)生了許多問題，引起各方不滿，要求在輸配環(huán)節(jié)上“打破壟斷，引入競爭”。

在新形勢下，電網(wǎng)公司應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，用平衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展來處理本身的二重性，以適應(yīng)改革浪潮。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)采取強制和激勵二種手段，使電力公司價格透明合理，服務(wù)優(yōu)良，既在經(jīng)濟上贏利又能促進公共利益的發(fā)展。

智能技術(shù)和智能電網(wǎng)的發(fā)展帶來電力行業(yè)的創(chuàng)新性革命，極可能會改變現(xiàn)有的電力系統(tǒng)運行模式?，F(xiàn)在歐盟、美國和中國都在大力發(fā)展智能電網(wǎng)，不僅要加強輸配能力，還要在各個環(huán)節(jié)和需求側(cè)加強節(jié)能。利用智能電網(wǎng)和ICT（信息和通訊技術(shù)），可以從發(fā)電端、輸電、配電、零售電到消費者之間加強交流和反饋，鼓勵采用新的技術(shù)，可以達到前所未有的節(jié)能效果。

目前已有成熟的商品化技術(shù)，新的技術(shù)研發(fā)也突飛猛進。在智能電網(wǎng)的模式中，電網(wǎng)公司承擔(dān)的社會責(zé)任可以履行得更多也更有效。電網(wǎng)公司不會自動把節(jié)能減排和社會效益作為首要目標(biāo)，但智能電網(wǎng)可能巨大地沖擊和改變電力部門的政治生態(tài)。使電網(wǎng)公司履行其應(yīng)盡的社會責(zé)任，不僅不會是一種負擔(dān)，反而是一種贏利的商業(yè)模式。

從目前實施的在配電端和零售端開展競爭的國家來看，也在加強對公共效益的考慮。英國和美國加利福尼亞州，認為要實施新一輪的電力改革，才能把應(yīng)對氣候變化、發(fā)展可再生能源和提高能效作為重點。因為他們在原先的電力改革中“打破壟斷、引入競爭”，既不能應(yīng)對這些新的挑戰(zhàn)，其改革的實際效果也差強人意。

八問、降低電價和降低成本，哪一種是切實可行的電力改革目標(biāo)？大用戶和發(fā)電企業(yè)的電力直供適合新一輪電力改革嗎？

在前幾輪的電力改革中，都希望把電價降下來。但是，實踐證明，電改的結(jié)果并沒有降低電價。因為在集資辦電過程中采用多種電價，新蓋的電廠越多，不同的電價也越多，總的平均電價是上升的。近幾年，尤其是清潔電源和可再生能源電源的發(fā)展，也使電價上升。當(dāng)然，如果沒有競爭性的電力市場化改革，也許電價上升的幅度會更高些。把電改前后的電價相比，很難見到有降低電價的結(jié)果發(fā)生，以此作為評價電力改革的成效是不全面的。比如，美國發(fā)展頁巖氣降低了發(fā)電的氣價，但并沒有導(dǎo)致電價降低。除了“競價上網(wǎng)”需要啟動，目前輸配電成本和價格制定的透明度很低，缺乏嚴格監(jiān)管。這些環(huán)節(jié)阻礙了對合理電價的梳理和制定。

電價要進一步理順。目前的價格制定體系要改進，要透明化。首先價格監(jiān)管到位，按供電實際成本對不同消費者制定不同的價格，價格調(diào)整的周期短一些。在降低電價和降低成本中，電力改革要提倡降低成本。目前中國實施的階梯電價是一個很好的措施。階梯電價能夠使低收入階層有供電保障，體現(xiàn)了社會公平。在居民電價的調(diào)整中，能夠減少在電價消費中的不公平現(xiàn)象，消費多者多付費。在電價改革中也應(yīng)該同時實施實時電價。實時電價反映了電力供應(yīng)中不同時段的電力成本。實時電價可以使消費者避開用電峰段，促進削峰填谷，達到節(jié)約能源、減少排放的目的。在工業(yè)消費者中，差別電價仍然應(yīng)該保留。沒有完成國家規(guī)定的節(jié)能減排任務(wù)的工業(yè)企業(yè)，應(yīng)該付出污染環(huán)境和浪費資源的費用。

推進發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接交易，構(gòu)建多買多賣的市場格局，這可能會與新一輪電改中提高能效、減少污染物和碳排放的目標(biāo)相抵觸。我們首先明確，大用戶一般指的是工業(yè)用戶（高耗能或非高耗能工業(yè)）。由發(fā)電企業(yè)和用戶自行協(xié)商電力、電價和電量，并簽訂合同。這會導(dǎo)致用戶只與能提供最低電價的發(fā)電企業(yè)簽訂合同。發(fā)電企業(yè)給大用戶的售電價會比其上網(wǎng)電價高，因為工業(yè)用戶看到的發(fā)電企業(yè)的電價比電網(wǎng)的售電價要低。在發(fā)電企業(yè)中，燃煤電廠的成本最低。這種交易的結(jié)果是，燃煤電廠擴充發(fā)電能力，追求更高的利潤。而工業(yè)用戶有了較低價格的電力供應(yīng)，使工業(yè)用戶的競爭力增強而不會注重自身節(jié)能。

這種做法提高了社會平均環(huán)境成本，也就是說相應(yīng)地提高了電網(wǎng)平均售電成本和價格。大用戶和發(fā)電企業(yè)之間的直通車，沖擊了不鼓勵發(fā)電競爭的、經(jīng)濟效率差的壟斷電網(wǎng)系統(tǒng)，但對綠色、低碳和可持續(xù)電力發(fā)展的新一輪改革目標(biāo)，恐無助益。

九問、修改《電力法》是在電力行業(yè)完善法制和制度安排的第一步嗎？

修改《電力法》是完善法制和制度安排的第一步。1995年12月28日，八屆全國人大通過《中華人民共和國電力法》并于1996年4月1日起實施?！峨娏Ψā返呐涮讞l例和實施措施至今沒有完全出臺。在《電力法》中，沒有明確表明支持電力改革，也沒有把應(yīng)對氣候變化、優(yōu)化低碳結(jié)構(gòu)和加強電力部門監(jiān)管作為主要內(nèi)容。新一輪電改應(yīng)該是在《電力法》的框架內(nèi)推進，但是，現(xiàn)有的《電力法》并沒有充分法理依據(jù)支持電力改革?！峨娏Ψā烦雠_至今已將近17年，《電力法》與電力部門發(fā)展和變化的實踐相脫離，急需對《電力法》加以修改，以適應(yīng)和指導(dǎo)電力部門發(fā)展的需要。根據(jù)中共十八大報告精神，今后國家的電力發(fā)展和改革應(yīng)該是在法制框架內(nèi)推行，做到有法可依、執(zhí)法必嚴。

十問、電力改革首期的具體內(nèi)容是什么？

最新的國際經(jīng)驗表明，競爭性的電力市場自身不太可能產(chǎn)生和提供能夠滿足國家經(jīng)濟和環(huán)境目標(biāo)的最優(yōu)資源量或資源組合。應(yīng)該重新評估中國十年前提出的電力行業(yè)改革規(guī)劃，并做出適當(dāng)調(diào)整，以確保未來的幾十年里，電力部門的改革為實現(xiàn)全國宏觀經(jīng)濟和環(huán)境目標(biāo)做出顯著貢獻。例如，2020年，風(fēng)電裝機將會超過2億千瓦以上。電網(wǎng)公司要防止“棄風(fēng)”現(xiàn)象，全額收購風(fēng)電。分布式和集中發(fā)電均衡發(fā)展，但是，西部風(fēng)力資源豐富地區(qū)的大規(guī)模發(fā)電，需要全網(wǎng)分攤，電網(wǎng)公司的角色十分關(guān)鍵。根據(jù)中國目前的情況，我們建議第一階段開展以下工作。

1.在發(fā)電端推動新形式的“競價上網(wǎng)”?？紤]環(huán)境成本，實施可再生能源市場配額制，鼓勵清潔電源發(fā)展，降低煤電比例，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，采用環(huán)保節(jié)能調(diào)度，提供可負擔(dān)得起的綠色低碳電力服務(wù)。重視電力終端用能效率的提高，電網(wǎng)公司要設(shè)立強制性的能效提高目標(biāo)。

2.采用綜合資源戰(zhàn)略規(guī)劃和需求側(cè)管理方法，找到最優(yōu)的供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)方案，以最小成本滿足中國未來電力需求增長和環(huán)境保護目標(biāo)。

3.建立競爭招標(biāo)制度，以最低成本獲得所需的供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)電力資源。中國可以通過競價手段獲得所需的電力資源，但并不依賴競價來管理發(fā)電調(diào)度或零售服務(wù)（如果沒有非常嚴格的控制，市場操縱力很難避免）。

4.重新確定國家電網(wǎng)公司的角色，強調(diào)其在長期系統(tǒng)規(guī)劃（包括需求側(cè)管理）、投資、調(diào)度以及在可再生能源上網(wǎng)方面應(yīng)發(fā)揮的作用，以保證系統(tǒng)設(shè)計和運行的統(tǒng)一，節(jié)省資金投入。電網(wǎng)運行成本透明化。

5.重新定位配電公司在投資能效方面的角色。2010年11月，國家發(fā)改委頒布了《電力需求側(cè)管理實施辦法》，其中要求電網(wǎng)公司通過提高最終用戶的能效，節(jié)約0.3%的電力負荷。綜合資源戰(zhàn)略規(guī)劃和需求側(cè)管理方法將體現(xiàn)出最優(yōu)的能效投資水平。隨著電網(wǎng)公司提高能效經(jīng)驗的積累，這種強制性要求可以修改成要求他們“在其電網(wǎng)覆蓋區(qū)域?qū)λ谐杀拘б婧玫慕K端用戶能效項目進行投資”，并設(shè)立能效目標(biāo)。

6.加強和充實電監(jiān)會的權(quán)力和職責(zé)，嚴格監(jiān)管電網(wǎng)公司的價格、成本及綠色低碳發(fā)展。監(jiān)管政策也需要調(diào)整，以保證各公司在成功提供最小全社會成本能源服務(wù)的同時，取得較好的經(jīng)濟效益。

7.電網(wǎng)公司投資多元化。鼓勵民企、外資和私人投資電網(wǎng)建設(shè)。